Texte publié dans la revue FORCE


(juin 2006, no 146), p. 22-25.
Gilles Cloutier, Yves Théorêt et Robert Laplante

La Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles : de la coupe aux lèvres.

Le 20 octobre 2005, l’UNESCO adoptait, forte d’un appui quasi-unanime, la Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles 1.

La Convention consacre la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles et la mise en place des conditions permettant leur épanouissement (ex. : quotas, contributions financières).

La Convention résulte en grande partie du travail des gouvernements et des sociétés civiles de la France, du Canada et du Québec qui ont soutenu une promotion internationale très vigilante.

Toutefois, cette victoire n’est que la première étape d’un long parcours potentiellement miné. En effet, même s’il y a lieu de se réjouir de l’action concertée de la France, du Canada et du Québec, l’étape historique du 20 octobre ne signifie pas pour autant que la diversité culturelle soit définitivement protégée et stimulée. Beaucoup d’eau risque de couler sous les ponts avant qu’elle ne s’applique véritablement et ses détracteurs organiseront assurément des ripostes pour en limiter l’application et en réduire l’efficacité.

De l’avis de ses opposants, la Convention remet en question un des préceptes fondamentaux de l’économie capitaliste, en l’occurence la libre circulation des marchandises, concept hérité du capitalisme industriel du XVIIIe siècle et vigoureusement réaffirmé depuis l’après-guerre.

La Convention remet également en question la conception américaine (« états-unienne ») de la culture. Pour les États-Unis, le cinéma, la musique et la télévision ne se définissent pas en fonction de leur démarche créatrice ou de leur contenu artistique mais plutôt par leur valeur industrielle et récréative (« entertainment »).

Toujours selon la conception américaine, ces formes de divertissement relèvent d’une logique commerciale et doivent, par conséquent, être soumises aux règles du GATT, qui, depuis leur adoption en 1948, ont toujours préconisé l’implantation d’un marché commun planétaire en interdisant l’utilisation de mesures limitant les importations ou toute forme d’aide à l’exportation.

Des positions irréconciliables

La position des autorités américaines devait logiquement se heurter à celle défendue par des pays comme la France et le Canada. En effet, ces derniers considèrent que les productions culturelles ne sont pas que des marchandises puisqu’elles sont aussi porteuses de valeurs et de symboles identitaires collectifs ou nationaux. Contrairement aux États-Unis, la France, le Canada et le Québec jugent que l’État a non seulement un rôle à jouer dans la création culturelle et dans sa diffusion mais qu’en plus ils se doivent de les soutenir et de les protéger.

Ces deux conceptions irréconciliables se sont constamment affrontées lors de négociations économiques, notamment à l’occasion des négociations sur le libre-échange canado américain en 1989, lors de l’Uruguay Round (1986-1993), de l’Accord multilatéral sur les investissements en 1995, ou encore lors des pourparlers sur la création d’une zone de libre-échange des Amériques (ZLEA).

Un autre motif explique également l’insistance des autorités politiques américaines à inclure les productions culturelles dans ces accords. Économiquement, les industries culturelles font partie d’un secteur très rentable de l’économie américaine. Or, les autorités et entreprises sont constamment à la recherche de nouveaux marchés, comme l’Europe de l’Est et la Chine. Il est donc de leur intérêt d’empêcher la mise en place d’industries culturelles nationales fortes et bien implantées susceptibles de les concurrencer. Cette tactique a déjà servi avec succès au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale alors que Washington avait financé, par le truchement du plan Marshall, la reconstruction de l’Europe de l’Ouest moyennant l’ouverture des marchés nationaux à leurs productions audiovisuelles. Dans une Europe ravagée par la guerre, les films américains s’étaient imposés en Allemagne, en Autriche, en Italie mais n’avaient pu envahir l’Hexagone en raison de la farouche opposition du milieu cinématographique français.

Des stratégies sémantiques

Les confrontations quittèrent rapidement le terrain commercial pour se déplacer vers celles, plus subjectives et émotives, de la protection et du respect des identités nationales. En effet, estimant que la culture est un reflet de cette identité, de plus en plus d’intervenants demandèrent de la soustraire des accords commerciaux internationaux. Une solution qui devenait désormais envisageable pour de nombreux intervenants car le Canada avait réussi cet exploit en 1989, lors des négociations portant sur le libre-échange avec son partenaire américain. Mais cette exemption culturelle, qu’Ottawa avait réussi à arracher à Washington, après de difficiles négociations, était cependant d’une efficacité limitée puisqu’elle permettait aux États-Unis d’utiliser des représailles économiques pour compenser les pertes subies.

Si l’exemption culturelle canadienne n’était pas l’ultime solution, l’« exception » culturelle européenne, présentée en 1993 lors des négociations de l’Uruguay Round et longtemps défendue par la France, semblait une solution plus intéressante. Cette position reconnaissait en effet que les productions culturelles étaient des marchandises mais aussi des vecteurs d’identité nationale. En ce sens, les productions culturelles ne pouvaient être soumises qu’aux seules règles du commerce international.

Bien que séduisant, le concept d’exception culturelle n’a pas fait l’unanimité. À cet effet, certaines délégations ne faisaient pas de la protection des industries culturelles une priorité alors que d’autres observateurs la trouvaient trop défensive, trop fermée à la mondialisation croissante et pas suffisamment flexible pour des compromis éventuels. De plus, une quarantaine de pays avait déjà entrepris, dans les années qui suivirent l’échec de l’Uruguay Round, la négociation d’ententes bilatérales qui touchaient de près ou de loin des secteurs liés à la culture. Par exemple, dix-neuf (19) pays entérinèrent, dès cette époque, la signature d‘ententes de libéralisation des secteurs audiovisuels.

En 1999, au lendemain de l’échec de la Conférence de Seattle, la « diversité culturelle » se substitua peu à peu à l’exception culturelle. Cette nouvelle position avait plusieurs avantages. D’une part, elle n’avait pas la portée négative rattachée à celle d’ « exception » culturelle. Quelle nation pouvait, en effet, s’opposer au respect de la diversité culturelle? D’autre part, c’était un concept extrêmement rassembleur puisque que chaque nation se considérait comme distincte.

Par-dessus tout, la diversité culturelle permettait de quitter la sphère des négociations économiques internationales pour se retrouver dans un environnement plus propice aux discussions sur la culture. Comme la diversité culturelle rejoignait les préoccupations traditionnelles de l’UNESCO qui, elle, reconnaissait que la culture était le témoignage de la diversité des sociétés humaines, et qu’elle se devait de la refléter. Le véritable débat put enfin avoir lieu et se conclure en octobre 2005 par l’adoption de la Convention.

Le socle de la Convention : entre velléité et discipline

La Convention exige la signature de trente (30) États membres pour entrer en vigueur. À ce jour, outre le Canada, l’Île Maurice et vraisemblablement le Mali auront adopté la Convention. La France et plusieurs pays de l’Union Européenne, de la Francophonie internationale (le Bénin, le Burkina Faso et le Sénégal) et du Mercosur ont déjà signifié leur intention d’adopter la Convention.

Les autorités politiques américaines pourraient très bien compromettre la mise en application de la Convention en signant des traités bilatéraux avantageux avec des états économiquement et culturellement précarisés en échange de leur refus de la ratifier. Cette hypothèse pourrait, en outre, se vérifier dans les négociations de libre-échange entreprises depuis 2004 entre Washington et des pays de l’Amérique Centrale. Des négociations ont aussi été entreprises la même année avec le Pérou, l’Équateur et la Bolivie. Le 27 janvier dernier, la Colombie annonçait la ratification d’un traité de libre-échange avec les États-Unis. Ainsi, la mise en application de la Convention est loin d’être chose faite et, à court terme, l’avenir de la Convention se dessinera vraisemblablement autour de la capacité de recueillir « rapidement » les trente ratifications nécessaires.

Quant au respect de la Convention, réussir à l’adopter et la mettre en application est une chose, la valider au plan juridique en est une toute autre. A-t-elle les pouvoirs nécessaires pour sanctionner les États signataires qui ne respecteront pas ses dispositions? Voilà une des inquiétudes soulevées par le théoricien des communications Armand Mattelart qui, dans un article publié dans le Monde diplomatique en octobre 2005, formulait des réserves sur la portée réelle de l’entente. « Le talon d’Achille de la Convention reste son suivi, la question des sanctions en cas d’infraction, la faiblesse des mécanismes de résolution des litiges. 2» Sans sanctions réelles, bien que signataires, les nations fautives pourront continuer à usurper la Convention en toute impunité. L’opinion émise par Monsieur Mattelart résume bien l’attitude alarmiste d’un nombre non négligeable d’observateurs inquiets d’assister à une Convention davantage velléitaire que disciplinaire. Par ailleurs, l’émergence d’un nouveau « droit supranational », régulièrement évoqué, pourrait s’imposer comme outil d’opposition dans certaines négociations internationales (ex. : OMC).

La problématique du socle juridique de la Convention reste entière. Suffirait-il que ce socle se construise autour des notions de prééminence et « d’opposabilité » de certains droits humains fondamentaux, notamment ceux découlant de la libre pensée, de l’accès à l’information ou à la diffusion de la culture ? Aussi, faudrait-il davantage mesurer l’ensemble des impacts découlant de la concentration et de la convergence des médias ?

La concentration des médias

Le peu de place accordée aux politiques de communications par les signataires de la Convention risque également d’en limiter la portée. Le texte est souvent imprécis sur les politiques de communication, comme si ces dernières n’avaient qu’une faible incidence sur les diverses politiques culturelles nationales. Pourtant, il s’avère délicat d’aborder la protection des politiques culturelles sans y inclure les politiques de communication portant sur la diversité des médias et des moyens de diffusion. Or, l’UNESCO semblerait relativement timide sur cette question. Ainsi, au point 12 du préambule, l’UNESCO rappelle que « la liberté de pensée, d’expression et d’information ainsi que la diversité des médias permettent l’épanouissement des expressions culturelles au sein de la société. ». À l’article 6, parmi les mesures énumérées (article 6, h), l’UNESCO souligne également « celles qui visent à promouvoir la diversité des médias, y compris au moyen du service public de la radiodiffusion. » S’agirait-il là d’une stratégie pour ne pas heurter la sensibilité des autorités politiques des États-Unis qui, en 1985, avaient claqué la porte de l’organisation avec fracas quelques temps après la publication du rapport McBride sur le nouvel ordre mondial de l’information et de la communication? Après la grave crise financière qu’a connue l’UNESCO suite à ce départ, le gouvernement américain contribuant à 20% de son financement, il est possible que le spectre d’une nouvelle crise ait poussé ses membres à préserver la susceptibilité américaine. Peut-elle se permettre d’aliéner à nouveau son principal bailleur de fonds ? Et au-delà de l’UNESCO, la Convention aurait-elle la même crédibilité si elle n’était pas ratifiée par les États-Unis d’Amérique?

Plusieurs voix s’élèvent ponctuellement pour éclairer certains enjeux mondiaux à la lumière des règles prévues par la Convention en matière de concentration des moyens de diffusion. Parmi ces enjeux, le contrôle d’Internet et l’élaboration des normes de gouvernance d’un monde multipolaire en opposition à un encadrement hégémonique ou bipolaire des activités de diffusion.

Une lecture prospective rigoureuse des tendances lourdes s’imposera à très court terme pour formuler les rôles réels de l’UNESCO et la solvabilité de la Convention sur l’épineuse question de la concentration des médias.

Les relations avec les autres conventions

Le mutisme quasi-complet de la Convention sur les interfaces avec les autres instruments internationaux constitue une source de préoccupation. Comment établir la préséance dans des négociations avec l’Organisation mondiale du commerce, l’Organisation mondiale de la propriété intellectuelle, l’Accord général sur le commerce des services ? Comment s’articulera la collaboration? Sur ces questions, la Convention présume d’une bonne entente et d’une volonté de collaboration entre les divers instruments internationaux. L’article 20 parle de « soutien mutuel de complémentarité et de non subordination » entre les traités alors que l’article 21 fait de la concertation et de la coordination avec les autres forums internationaux, l’une des prémisses de son application. Enfin, rien n’indique que les autres instruments de régulation des échanges internationaux, même s’ils ont été consultés par l’UNESCO, en respecteront les dispositions.

Conclusion

L’avenir rapproché sera déterminant et les enjeux considérables. Le défi sans doute le plus urgent sera la mise en application concrète et efficace de la Convention dans un environnement international où les industries culturelles ne sont toujours pas exclues des négociations à caractère économique.

Une lecture rigoureuse des risques de banalisation de la Convention et des espoirs légitimes qu’elle a suscités s’impose plus que jamais. Un modèle de gouvernance mondiale, tel que souhaité par l’Union Européenne, devient-il ainsi plus urgent.


1 – 134 États ont voté pour, 2 contre dont les États-Unis et 4 abstentions

2 – Bataille à l’UNESCO sur la diversité culturelle, page 26.

Retour